BON OŚWIATOWY
Koleżanki i Koledzy, prezentujemy opracowanie dotyczące ewentualnych skutków wprowadzenia bonu oświatowego - do wykorzystania podczas toczących się dyskusji na ten temat.
BON OŚWIATOWY
Finansowanie zadań oświatowych w formie części oświatowej subwencji ogólnej od wielu lat budzi wśród organów prowadzących szkoły sprzeciw. Podnoszone są głosy, iż subwencja oświatowa nie gwarantuje wystarczających środków na finansowanie zadań oświatowych zmuszając samorząd terytorialny do wydatkowania dodatkowych środków z dochodów własnych.Instrumentem zmierzającym do likwidacji negatywnych następstw związanych z finansowaniem oświaty w formie subwencji jest zdaniem przedstawicieli samorządu terytorialnego bon oświatowy (znany również jako „bon edukacyjny”, czy też „skalkulowany koszt ucznia”).Na wstępie należy opisać samą instytucję bonu oświatowego. Jest to skalkulowany średni koszt kształcenia ucznia, którym związany jest bezpośrednio z jego osobą. Rodzice dysponując bonem oświatowym wybieraliby szkołę dla swego dziecka, przekazując jej swój bon. Budżet szkoły składałby się z wielokrotności wartości przekazywanych szkole bonów przez rodziców. W takim systemie los szkoły i warunki płacowe nauczycieli uzależnione są od liczby podejmujących w niej naukę uczniów.Projektowanym skutkiem wprowadzenia bonu oświatowego ma być zwiększenie autonomii szkoły i kompetencji dyrektora, pozwalających na odpowiedni dobór kadry oraz kształtowanie programów i organizacji pracy szkoły oraz zapewnienie możliwości wyboru szkoły przez rodziców i uczniów. Przede wszystkim jednak instrument ten ma wprowadzić do oświaty pierwiastek konkurencyjności, który ma rzekomo korzystnie wpłynąć na jakość nauczania przy jednoczesnym optymalizowaniu kosztów wykonywania zadań oświatowych.Powstaje jednak pytanie dlaczego bon oświatowy ma prowadzić do zwiększenia środków finansowych skoro założenia wprowadzenia tego systemu nic nie mówią o znaczącym zwiększeniu nakładów państwa na oświatę. Przyjmowane jest założenie, że bon oświatowy co do zasady będzie odzwierciedlał wysokość obecnie funkcjonującego w ramach subwencji oświatowej finansowego standardu A. Bez wątpienia musi to oznaczać, że wprowadzenie bonu oświatowego nie będzie oznaczać tylko zmiany zasad finansowania zadań oświatowych, ale de facto reformę oświaty poprzez zmiany w pragmatyce nauczycielskiej i ustawie o systemie oświaty. Nie bez znaczenia są uwagi twórców bonu oświatowego funkcjonującego w niektórych jednostkach samorządu terytorialnego, że bonu oświatowego nie da się wprowadzić bez zasadniczych zmian w ustroju oświaty w Polsce. Główne przeszkody w „optymalizowaniu finansowania zadań oświatowych” upatruje się w ustawie Karta Nauczyciela oraz w ustawie o systemie oświaty.Wynagrodzenia nauczycieli stanowią około 80% całości wydatków ponoszonych przez samorząd terytorialny na oświatę. W związku z tym powstaje konieczność odejścia od stosowania Karty Nauczyciela jako aktu prawnego zmuszającego organ prowadzący do wydatkowania sztywnych kwot na wynagrodzenia nauczycielskie. Postuluje się więc zwiększenie wpływu organów prowadzących na system wynagrodzeń nauczycielskich. Organ prowadzący będąc ograniczonym stawkami wynagrodzenia zasadniczego nie może wprowadzać własnych wartości tego wynagrodzenia, jak też nie może zobowiązać nauczycieli do pracy dydaktycznej w ramach 40 godzinnego pensum. Nie ma wpływu na ponoszone przez siebie koszty urlopów nauczycielskich (np. wypoczynkowego, jak i urlopu dla poratowania zdrowia). W związku z tym ze środowisk samorządowych formułowane są postulaty podziału nauczycieli na dwie kategorie zawodowe: nauczycieli samorządowych i nauczycieli służby cywilnej. W pierwszej kategorii znaleźliby się nauczyciele stażyści i kontraktowi, w drugiej zaś mianowani i dyplomowani. Podobnie jak się to dzieje w przypadków urzędników służby cywilnej, nauczyciel ubiegający się o taki status powinien złożyć odpowiedni egzamin.[1] Postuluje się również likwidację dodatku mieszkaniowego i dodatku wiejskiego oraz odpłatności urlopu dla poratowania zdrowia, ponieważ „nauczyciele podlegają powszechnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu i z tego tytułu mają prawo do ogólnie dostępnych świadczeń zdrowotnych”.[2]Propozycje samorządowe zmierzają do wyraźnego rozszerzenia czasu pracy nauczycieli z jednoczesnym obowiązkiem pozostawania nauczyciela do dyspozycji pracodawcy w szkole lub innym miejscu, wyznaczonym do wykonywania pracy. Propozycja ta jest zbieżna z próbami wprowadzenia kart pracy nauczyciela, zaproponowanymi przez kilku wójtów z Małopolski. Samorządowcy proponują także aby czas pracy nauczycieli został określony jako 40 godzin w pięciodniowym tygodniu pracy, w tym 20 godzin dydaktycznych. W ramach ustalonego 20 godzinnego tygodniowego pensum nauczyciel zobowiązany byłby do prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, zaś w czasie pozostałych 20 godzin czynności opiekuńczo-wychowawczych oraz czynności i zajęć wynikających ze statutowych zadań szkoły (zajęć pozalekcyjnych, udział w sprawdzianach i egzaminach zewnętrznych, udział w posiedzeniach rady pedagogicznej, opieka nad organizacjami młodzieżowymi, opieka nad uczniami w czasie imprez i uroczystości szkolnych, sprawdzanie prac pisemnych).[3]Wprowadzenie bonu oświatowego wymusza również ustanowienie standardów zatrudnienia nauczycieli. Już teraz w praktyce funkcjonują pisma określające zasady zatrudniania nauczycieli emerytów w niepełnym wymiarze zajęć mimo że jest to wyraźna dyskryminacja ze względu na wiek zabroniona treścią kodeksu pracy. Jednak w sytuacji wprowadzenia bonu edukacyjnego wprowadzenie standaryzacji pracy szkoły jako zasady stanie się już warunkiem nieodzownym wprowadzanych zmian. Organ prowadzący będzie musiał dążyć do standaryzacji organizacyjnej szkół, aby zagwarantować porównywalne szansę edukacyjne poszczególnych szkół.W zakresie ustawy o systemie oświaty postulaty samorządowe kierowane są głównie pod kątem ograniczenia kompetencji kuratora w zakresie wydawania zgody na likwidację szkoły lub placówki oświatowej, sprowadzając jego rolę bardziej do bezpośredniego nadzoru edukacyjnego. Samorząd ma mieć prawo do swobodnego tworzenia sieci placówek oświatowych działających na jego terenie. W przypadku likwidacji szkoły publicznej decyzję podejmowałby organ założycielski, po zasięgnięciu niewiążącej go opinii kuratora.[4] Podstawowym źródłem problemów trawiących polską oświatę jest jej niedofinansowanie. Bon oświatowy zmierza do uzyskania dodatkowych środków finansowych w ramach budżetu kosztem likwidacji obecnych uprawnień zawartych w ustawie Karta Nauczyciela. To właśnie likwidacja uprawnień nauczycielskich ma wygenerować dodatkowe środki w budżetach samorządu terytorialnego przeznaczonego na oświatę. Jest to logiczny wniosek oparty o obserwację działania bonu w praktyce. Organy samorządu terytorialnego, które wprowadziły bon oświatowy muszą dokładać do subwencji oświatowej z własnych dochodów, tak samo jak czynią to organy, które bonu oświatowego nie wprowadziły. Prowadzi to do wniosku, że sam bon oświatowy, bez zmiany ustroju oświaty, nie prowadzi do „samowystarczalności” finansowej organów prowadzących w realizacji zadań oświatowych. Operowanie w ramach środków subwencyjnych zawsze wiąże się z niedofinansowaniem zadań oświatowych. Skoro tak, to „cudowności” bonu oświatowego nie należy upatrywać w jego istocie (tj. kwocie pieniędzy na ucznia, którą swobodnie dysponują rodzice), tylko w kwestii likwidacji przywilejów nauczycielskich. l w tej właśnie kwestii leży istota sprawy. Problem niedofinansowania szkolnictwa w Polsce jest więc skutkiem niedoboru środków zagwarantowanych w budżecie państwa na ten cel, a nie sposobu ich wydatkowania.Bon oświatowy nigdzie na świecie nie został wprowadzony jako generalna zasada finansowania oświaty. W niektórych krajach funkcjonuje na zasadzie eksperymentu, napotykając na krytykę. Uważa się bowiem, że wprowadzenie bonu oświatowego prowadzi do powstania barier selektywnej rekrutacji uczniów, pogłębia zróżnicowanie szkół na lepsze i gorsze poprzez agregację społeczną uczniów według pozycji środowiskowej ich rodziców, zwiększa dezintegrację środowiskową a także adaptację obcych w środowisku społecznym, determinuje poziom szkoły poprzez dominujące środowisko społeczne uczniów oraz powstawania wysokich kosztów wdrażania i funkcjonowania systemu.[5] Koncepcja bonu oświatowego jest również nie do przyjęcia przez gminy wiejskie. Jedną z poważniejszych przeszkód uniemożliwiającą jego wprowadzenie jest np. obowiązek zapewnienia przez organ samorządu terytorialnego dowozu dzieci do placówek oświatowych. Bon oświatowy nie podnosi tej kwestii, jak również kwestii wyższych niż w mieście kosztów utrzymania szkoły na wsi. Bon nie zwiększy konkurencyjności wszystkich szkół, ponieważ taka realna szansa istnieje tylko w dużych miastach, w których funkcjonuje wiele placówek oświatowych. Na wsi uczniowie mają w ofercie jedną szkołę, o ile nie została ona zlikwidowana w ramach „racjonalizacji sieci szkół”. Przy wprowadzeniu bonu oświatowego szkoły małe, a więc głównie szkoły wiejskie będą likwidowane jako zbyt kosztowne w utrzymaniu.Związek Nauczycielstwa Polskiego jest zdecydowanie przeciwny koncepcji bonu oświatowego. Wprowadzenie bonu oświatowego spowoduje pogorszenie warunków nauki, jakości kształcenia i wychowania w szkole z powodu zwiększenia ilości uczniów w klasach, jak i zatrudniania nauczycieli „tańszych” a więc na niższych stopniach awansu zawodowego i niższych kwalifikacjach. Bon oświatowy komercjalizuje oświatę, tworząc z niej produkt poddany prawom wolnego rynku, ignorując natomiast jej funkcję społeczną i cywilizacyjną. Urynkowienie wykonywania zadań oświatowych związanych z wprowadzeniem bonu oświatowego wprowadzi powiększenie się dysproporcji w poziomie edukacji między szkołami, na korzyść placówek położonych w dużych, bogatych miastach. Zmusi także rodziców do ponoszenia dodatkowych kosztów edukacji dzieci, np. opłat za zajęcia pozalekcyjne, naukę języków obcych i przedmiotów nadobowiązkowych, a także finansowania zakupu sprzętów, inwestycji oraz remontów w szkołach.W konsekwencji jednak system bonu oświatowego prowadzi bezpośrednio do likwidacji większości przywilejów zagwarantowanych w Karcie Nauczyciela, co postawi pod znakiem zapytania sens funkcjonowania w obrocie prawnym tego typu pragmatyki. Bon oświatowy, aby mógł spełniać swą funkcję musi wprowadzić rozwiązania rozszerzające czas pracy nauczycieli, zmieniające zasady zatrudniania, wynagradzania - w tym likwidacja dodatków socjalnych czy też praw związanych z urlopami.Zdaniem ZNP bon oświatowy jest sprzeczny z ideą wyrównywania szans edukacyjnych, bezpłatnej nauki i zapewnienia wszystkim uczniom wysokiego poziomu kształcenia. Wprowadzenie bonu nie służy interesom zawodowym nauczycieli, a zwłaszcza podnoszeniu przez nich ich statusu zawodowego i pozycji materialnej.Związek Nauczycielstwa Polskiego uważa, że alternatywą dla bonu oświatowego jest zwiększenie nakładów budżetowych na oświatę. Problemem polskiej oświaty nie jest bowiem sposób podziału środków finansowych, chociaż można zastanawiać się nad uszczegółowieniem zasad uwzględniając postulaty samorządowców, ale ich niedobór. W związku z tym, że dochody państwa z roku na rok znacznie się zwiększają należy zacząć wymagać od państwa większej troski o wykonywanie konstytucyjnych zadań z zakresu oświaty.Wprowadzenie bonu oświatowego będzie więc generowało określone, negatywne, skutki w obrębie szeroko rozumianej edukacji.
ZNP zwraca uwagę na niektóre niekorzystne następstwa wprowadzenia bonu oświatowego:
- likwidację obwodów, a co za tym idzie zmiana ustawy o systemie oświaty w zakresie kontrolowania przez dyrektorów szkół spełniania przez dzieci obowiązku szkolnego,
- likwidację obowiązku organów prowadzących szkoły o zapewnieniu uczniom bezpłatnego transportu do szkół i opieki, w przypadku kiedy droga dziecka do szkoły przekracza 3 km dla uczniów l - IV klasy szkoły podstawowej i 4 km dla uczniów uczniów i VI klas szkoły podstawowej oraz gimnazjum,
- likwidację wielu małych szkół - ponieważ liczba uczniów a co za tym idzie wielkość środków finansowych w budżecie szkoły nie zrekompensuje kosztów finansowania (wydatków związanych z utrzymaniem budynku szkoły, ogrzewaniem, energią elektryczną kosztami niezbędnych remontów, kosztem pomocy dydaktycznych niezbędnych do realizacji programu nauczania, wynagrodzeń zatrudnionych tam nauczycieli i pracowników niepedagogicznych),
- utrzymanie szkół będzie wymagało jeszcze większego zaangażowania finansowego rodziców w działalność szkoły (zakup sprzętu, remonty, sfinansowanie zajęć dodatkowych i zatrudnienia specjalistów),
- obniżenie jakości kształcenia - ponieważ do pracy w szkole w ramach oszczędności będą przyjmowani nauczyciele z niższymi stopniami awansu zawodowego, niższymi kwalifikacjami i o mniejszym doświadczeniu zawodowym (szczególnie na terenach biednych, z niską gęstością zaludnienia, o niskich dochodach na jednego mieszkańca),
- segregację w oświacie, polegającą na zdeterminowaniu poziomu szkoły przez dominującą grupę uczniów (ukształtowaną w oparciu o pozycję społeczną i dochody rodziców),
- komercjalizację oświaty, poddając ją prawom wolnego rynku, ignorując doniosłość roli edukacji a zwłaszcza jej funkcję społeczną i cywilizacyjną,
- zaprzepaszczenie idei wyrównywania szans edukacyjnych, a zwłaszcza zasady równego dostępu do edukacji,
- ograniczenie roli państwa i instytucji nadzoru pedagogicznego w zakresie kształtowania sieci szkół,
- wydłużenie drogi dziecka do szkoły,
- instytucja bonu oświatowego nie przysporzy dodatkowych środków finansowych w oświacie, uruchomi natomiast mechanizm poszukiwania oszczędności w dziedzinach związanych z zatrudnieniem nauczycieli, polegającym na:
- zmniejszeniu wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli,
- zwiększeniu pensum do 40 godzin tygodniowo,
- wprowadzeniu ewidencji czasu pracy w ramach 40 godzinnego tygodnia pracy,
- ograniczeniu możliwości awansu zawodowego,
- likwidacji urlopu dla poratowania zdrowia, świadczenia urlopowego, dodatku mieszkaniowego, dodatku wiejskiego.
/-/ Krzysztof Baszczyński
Wiceprezes ZG ZNP
[1] Paweł Swianiewicz, Mikołaj Herbat, Wojciech Marchlewski, Diagnoza finansowania i realizowania zadań oświatowych na obszarach wiejskich, str. 10
[2] Paweł Swianiewicz, Mikołaj Herbat, Wojciech Marchlewski, Diagnoza finansowania i realizowania zadań oświatowych na obszarach wiejskich Tamże, str.11
[3] Paweł Swianiewicz, Mikołaj Herbat, Wojciech Marchlewski, Diagnoza finansowania i realizowania zadań oświatowych na obszarach wiejskich Tamże, str. 10
[4] Paweł Swianiewicz, Mikołaj Herbat, Wojciech Marchlewski, Diagnoza finansowania i realizowania zadań oświatowych na obszarach wiejskich Tamże, str. 10
[5] Paweł Swianiewicz, Mikołaj Herbat, Wojciech Marchlewski, Diagnoza finansowania i realizowania zadań oświatowych na obszarach wiejskich Tamże, str.7, za: Joseph E.Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004
